Sentencia A. 1848/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1848/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Acciones de cumplimiento dirigidas contra entidad pública o particulares en ejercicio de su función administrativa

 

Sala Plena

 

AUTO 1848 DE 2024

 

Referencia: Expediente CJU-5577

 

Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 019 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 006 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín

 

Magistrado sustanciador:

Antonio José Lizarazo Ocampo

 

Bogotá D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I. ANTECEDENTES

 

1. El señor Luis Fernando Velásquez Caro presentó una acción de cumplimiento contra la Inspección de Policía Urbana 13 de Medellín[1]. La parte demandante pretende que la accionada le dé cumplimiento a la decisión que adoptó en un procedimiento por infracción urbanística que adelantó contra el señor Hernando de Jesús López Velásquez. Explicó que esa autoridad inició esa actuación porque el presunto infractor había realizado una construcción ilegal. Advirtió que la inspección concluyó que hubo infracción e impuso una medida correctiva. Por último, explicó que la demandada no le había dado cumplimiento a esa decisión.

 

2. La Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Medellín le repartió el caso al Juzgado 019 Administrativo Oral del Circuito de Medellín el 21 de mayo de 2024[2]. Ese despacho se pronunció sobre la competencia para tramitar el asunto en Auto del 22 de mayo de 2024[3]. El juzgado declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a reparto de los jueces civiles de Medellín. Señaló que el artículo 3 de la Ley 393 de 1997 habilitó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para instruir las acciones de cumplimiento. Sin embargo, expresó que el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 consagró una norma especial de competencia para las acciones de cumplimiento promovidas para hacer efectiva una ley o acto administrativo en materia urbanística. De forma específica, relató que esa norma les asignó a los jueces civiles del circuito la competencia para tramitar esa clase de acción de cumplimiento. Concluyó que la Jurisdicción Ordinaria era la encargada de instruir el expediente.

 

3. La Oficina Judicial de Medellín le asignó el asunto al Juzgado 006 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín el 27 de mayo de 2024[4]. Ese despacho se pronunció sobre el tema de la competencia mediante Auto del 29 de mayo de 2024[5]. Propuso conflicto de jurisdicciones al considerar que no era competente para conocer de la demanda. Mencionó que las medidas correctivas objeto de discusión no eran reguladas por la Ley 388 de 1997, sino que trataban sobre la infracción del numeral 3° del artículo 135 de la Ley 1801 de 2016 (o Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana). Por lo anterior, consideró que la norma de competencia aplicable al caso era la del artículo 3 de la Ley 393 de 1997. En consecuencia, estimó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debía ser la encargada de juzgar este caso.

 

4. La Corte Constitucional recibió el expediente el 12 de junio de 2024[6]. La Sala Plena de esta corporación repartió el caso en sesión virtual del día 14 de junio de 2024 y la Secretaría General remitió el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 18 de junio de la presente anualidad^[7].

 

II. CONSIDERACIONES

 

1. Competencia 

 

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015^[8]. 

 

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

 

6. Esta corporación ha señalado^[9] que los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. El conflicto de competencia será negativo si las autoridades colisionadas rechazan ser competentes para tramitar el proceso. Por el contrario, el conflicto será positivo si las autoridades en controversia consideran que cada una es competente para instruir el caso.

 

7. Igualmente, la Corte ha considerado que existen tres presupuestos para la configuración de los conflictos de competencia entre jurisdicciones: el subjetivo, el objetivo y el normativo^[10]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o más autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones^[11]. Luego, está el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia^[12]. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en disputa usen expresamente fundamentos constitucionales o legales para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso.

 

3. Competencia judicial para tramitar las acciones de cumplimiento dirigidas contra una entidad pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991 ―reiteración del Auto 951 de 2021―

 

8. La Corte Constitucional considera que la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para tramitar las acciones de cumplimiento promovidas para obtener el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Esta corporación fijó esa postura en el Auto 951 de 2021. Para llegar a esa conclusión, la Sala Plena argumentó que la regulación de la acción de cumplimiento prevista por la Ley 388 de 1997 está constituida por normas especiales que no ha sido derogadas por la regulación general de la Ley 393 de 1997. En consecuencia, estimó que el procedimiento especial previsto por el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 está vigente y debe ser aplicado de forma prevalente.

 

4. Caso concreto

 

9. En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencias entre jurisdicciones. La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencia se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado 019 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el otro, el Juzgado 006 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, que hace parte de la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que está en curso. Por último, verifica que se acredita el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en disputa emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de rechazar la competencia sobre la demanda. La Sala Plena concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.

 

5. La especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para tramitar este asunto

 

10. La causa de este conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones es la acción de cumplimiento promovida por el señor Luis Fernando Velásquez Caro contra la Inspección de Policía Urbana 13 de Medellín. Lo que pretende el demandante es que se cumpla la decisión que tomó la autoridad accionada en un procedimiento por una infracción urbanística. Es decir, se trata de una acción de cumplimiento relacionada con la ejecución de los deberes sobre planes de ordenamiento territorial y usos del suelo fijados en la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991. Esta corporación ha interpretado asuntos similares del mismo modo en los Autos 062 de 2022, 2805 de 2023 y 368 de 2024.

 

11. La especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para tramitar este tipo de casos, siguiendo las disposiciones del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y la regla del Auto 951 de 2021. Por lo anterior, la Corte dirime el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer sobre este asunto. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 006 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

 

12. Regla de decisión: La jurisdicción civil será la competente para conocer de las acciones de cumplimiento cuando estas son dirigidas contra una entidad de naturaleza pública o particulares en ejercicio de su función administrativa, cuando se pretenda el cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Ello en virtud del artículo 116 de la Ley 388 de 1997 y el principio de especialidad[13].

 

III. DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, 

 

RESUELVE

 

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 019 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 006 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 006 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín es el competente para conocer sobre la acción de cumplimiento promovida por Luis Fernando Velásquez contra la Inspección de Policía Urbana 13 de Medellín.

 

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5577 al Juzgado 006 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín para lo de su competencia y para que comunique esta decisión al Juzgado 019 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y a los interesados en este asunto.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

Con aclaración de voto

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

AL AUTO 1848/24

 

 

Expediente: CJU-5577

 

Magistrado Ponente:

Antonio José Lizarazo Ocampo

 

 

1.                 Con el acostumbrado respeto hacia las decisiones adoptadas por esta Corporación, a continuación, expongo las razones por las que decidí aclarar el voto en el Auto 1848 de 2024, por medio del cual se dirimió un conflicto entre jurisdicciones suscitado con ocasión de una acción de cumplimiento presentada en contra de la Inspección de Policía Urbana No. 13 de Medellín, para que se diera cumplimiento a una medida correctiva impuesta a un particular por cuenta de la comisión de un infracción urbanística.

 

2.                 Si bien adherí a la decisión adoptada en el auto de asignar la competencia a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, considero que el fundamento legal de dicha competencia no radica en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997, sino en la regla general establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso. A continuación, expongo las razones que sustentan esta posición, estructuradas en dos ejes principales: (i) las acciones de cumplimiento relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y los usos del suelo, y (ii) las acciones de cumplimiento dirigidas contra decisiones adoptadas por las inspecciones de policía en materia de infracciones urbanísticas.

 

3.                 Acciones de cumplimiento relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y los usos del suelo. En el Auto 951 de 2021, la Corte Constitucional conoció una acción de cumplimiento contra la Oficina de Planeación de Girardot, entre otras entidades, en la que se buscaba garantizar el cumplimiento del Acuerdo 024 de 2011, relacionado con el uso del suelo del establecimiento comercial “Madeira Restaurante Bar”. En su análisis la Corte estableció que las acciones de cumplimiento en esta materia tienen fundamento en el artículo 87 de la Constitución[14], según el cual toda persona puede acudir a la autoridad judicial para exigir el cumplimiento de una ley o acto administrativo. Afirmó que la regulación de esas acciones se encuentra en la Ley 393 de 1997 y que el artículo 3° le atribuye la competencia para conocerlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

 

4.                 No obstante lo anterior, la Corte Constitucional advirtió que, tratándose de asuntos relacionados con el ordenamiento territorial y los usos del suelo, el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 establece que toda persona podrá acudir al juez civil de circuito para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o acto administrativo relacionado con la aplicación de los instrumentos previstos en la Ley 9ª de 1989, sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes, y la propia Ley 388 de 1997 referente a los planes de ordenamiento territorial y usos del suelo. Este planteamiento fue precisado al indicarse que tales competencias se limitan a la ejecución de decisiones relacionadas con instrumentos técnicos y normativos de orden público-administrativo, conforme lo establecido en la Ley 388 de 1997.

 

5.                 En este sentido, la Corte Constitucional precisó que la Ley 388 de 1997 se circunscribe a la regulación del ordenamiento territorial, una actividad que, por su naturaleza, es eminentemente público-administrativa. Dicha regulación recae sobre actos administrativos, instrumentos técnicos y disposiciones normativas que orientan el desarrollo del territorio en el corto, mediano y largo plazo, y que, conforme al artículo 8 de esa ley, constituyen acciones urbanísticas ejercidas por la administración pública local.

 

6.                 En consecuencia, el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 habilita a la ciudadanía para promover acciones de cumplimiento únicamente respecto de la ejecución de decisiones administrativas generales relacionadas con los instrumentos de ordenamiento territorial y los usos del suelo. Estas decisiones, además, no crean situaciones jurídicas particulares ni concretas, sino que tienen un alcance general y abstracto. De ello, en mi criterio, se sigue que el ámbito de aplicación del artículo 116 debe interpretarse de manera restrictiva y limitarse estrictamente a materias de ordenamiento territorial en sentido técnico y normativo, sin extenderse a otros aspectos del derecho urbanístico, como las faltas o infracciones urbanísticas, los cuales no están expresamente regulados por dicha disposición. En estos eventos, la competencia debe definirse con fundamento en la regla general prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso.

 

7.                  Acciones de cumplimiento frente a decisiones adoptadas por inspecciones de policía respecto de infracciones urbanísticas. Ahora bien, en el Auto 062 de 2022 esta Corporación abordó una acción de cumplimiento contra una resolución sancionatoria emitida por la Inspección de Policía Urbanística de Chía, relacionada con infracciones urbanísticas.

 

8.                  Para resolver el asunto, la Corte Constitucional acudió a la regla fijada en el Auto 951 de 2021 y determinó que la resolución, por medio de la cual la Inspección de Policía le impuso una sanción a un particular por infringir las normas urbanísticas al construir unas viviendas sin contar con la licencia que lo permitiera, estaba relacionada con los planes de ordenamiento territorial y los usos del suelo y, por consiguiente, su competencia recaía en los jueces civiles. Con este mismo análisis fueron decididos los conflictos entre jurisdicciones, por hechos similares, resueltos en los autos 2805 de 2023 y 368 de 2024.

 

9.                  Sin embargo, en mi criterio, las anteriores decisiones no advirtieron que la regla de competencia hacía referencia explícita al cumplimiento de deberes establecidos en la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, relacionadas con los planes de ordenamiento territorial y los usos del suelo. Actividades que, como se refirió antes, se circunscriben a actos administrativos, instrumentos técnicos y normativas que guían el desarrollo del territorio, las cuales no generan situaciones jurídicas particulares ni concretas porque sus efectos son de carácter general.

 

10.             Por lo anterior, considero que en la Corte debe precisar que las infracciones urbanísticas no se relacionan con las decisiones que adopta la administración pública para el desarrollo del territorio y el uso del suelo en ejercicio de sus facultades de planeación, sino con los comportamientos individuales realizados por particulares que contravienen la integridad urbanística. En efecto, estas conductas se encuentran tipificadas en el artículo 135 del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, contenido en la Ley 1801 de 2016, y dan lugar a la imposición de medidas correctivas como expresión del ius puniendi del Estado.

 

11.             En consecuencia, las decisiones sancionatorias proferidas por las inspecciones de policía en materia de infracciones urbanísticas se inscriben en el ámbito del derecho administrativo sancionador y no en el de la actividad administrativa de ordenamiento territorial regulada por la Ley 388 de 1997. Por ello, considero que extender el fundamento competencial del artículo 116 de dicha ley a este tipo de actuaciones desconoce la naturaleza jurídica de las infracciones urbanísticas y desdibuja la distinción entre la función de planificación del territorio y la potestad sancionatoria del Estado.

 

12.             Fundamento normativo residual de la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil en derecho urbanístico sancionador. En ese sentido, la acción de cumplimiento presentada por el señor Velásquez Caro en contra de la Inspección de Policía Urbana 13 de Medellín tiene como finalidad materializar el cumplimiento de una decisión adoptada en el marco de un procedimiento por infracción urbanística adelantado contra el señor López Velásquez. En consecuencia, el fundamento que asigna la competencia a la jurisdicción civil con base en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 resulta impreciso, pues la pretensión no se dirige al cumplimiento de actos administrativos generales, instrumentos de ordenamiento territorial o disposiciones normativas sobre usos del suelo, sino a la ejecución de medidas concretas, particulares y sancionatorias impuestas como consecuencia de la comisión de una infracción urbanística.

 

13.             Aunque dichas actuaciones tienen su origen en normas de carácter urbanístico, las decisiones cuyo cumplimiento se reclama no constituyen ejercicio de la función de planeación urbana, sino manifestaciones específicas de la potestad policiva sancionatoria del Estado, orientadas a regular conductas individuales de particulares. Por ello, no es dable extender, por analogía, el criterio de competencia previsto en el artículo 116 de la Ley 388 de 1997 a este tipo de decisiones, pues ello implicaría desnaturalizar su ámbito de aplicación.

 

14.             Precisado lo anterior, el caso se circunscribe a un escenario en el que el ordenamiento jurídico no ha previsto una regla expresa de competencia que atribuya el conocimiento de este tipo de decisiones policivas, cuyo cumplimiento se persigue mediante acción de cumplimiento, a una jurisdicción específica. En efecto, la naturaleza constitucional de la acción de cumplimiento no crea ni modifica las reglas de competencia, sino que presupone su determinación conforme a la materia y al tipo de actuación cuyo cumplimiento se reclama.

 

15.             Así entonces, al tratarse de una acción de cumplimiento orientada a hacer efectivas medidas particulares y sancionatorias adoptadas en el marco de un procedimiento por infracción urbanística, y ante la ausencia de una regla legal expresa que asigne su conocimiento a una jurisdicción especializada, resulta jurídicamente viable acudir a la cláusula residual de competencia prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso. Esta solución no solo se ajusta al diseño legal de competencias, sino que preserva la coherencia del sistema jurisdiccional y evita extender de manera indebida reglas especiales previstas para supuestos normativos distintos. En consecuencia, el asunto no contempla una opción interpretativa entre varias posibles, sino la aplicación obligada de la cláusula residual de competencia, ante la inexistencia de una norma que atribuya de forma expresa el conocimiento de este tipo de controversias a una jurisdicción en concreto.

 

16.             Por estas razones, reitero mi apoyo parcial a la ponencia, en cuanto concluye acertadamente que la competencia corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, aunque por los fundamentos aquí desarrollados.

 

 

Fecha ut supra.

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

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